Se ordena al prestador del servicio ferroviario garantizar a todos los pasajeros condiciones de seguridad e higiene y particularmente en lo que hace al uso de personas con capacidades diferentes

ACCION DE AMPARO interpuesta por el Defensor del Pueblo de la Nación. Condiciones mínimas de seguridad del servicio de transporte ferroviario de la Línea San Martín.

Se ordena al prestador del servicio ferroviario garantizar a todos los pasajeros condiciones de seguridad e higiene y particularmente en lo que hace al uso de personas con capacidades diferentes y al Estado Nacional y a la Secretaría de Transporte a ejecutar los controles y acciones necesarias para que aquella cumpla debidamente con las obligaciones a su cargo.

Expte Nº 23.473/05 – “Defensor del Pueblo de la Nación c/ UGOFE SA y otro (Línea San Martín) s/ amparo ley 16.986″ – CNACAF – SALA I – 24/08/2006

En Buenos Aires a los 24 días del mes de agosto del año dos mil seis reunidos en Acuerdo los señores jueces de la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para resolver en los autos: “Defensor del Pueblo de la Nación el UGOFE SA y otro (Línea San Martín)) s/ amparo ley 16.986″, y;

El señor Juez de Cámara Dr. Néstor H. Bujan dijo:

I. Que la Unidad de Gestión Operativa Ferroviaria de Emergencia” (UGOFE), el Estado Nacional (EN) y la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) -sustentando sus respectivos recursos por memoriales de fs. 334/343, 347/352 y 353/362, contestados por el Defensor del Pueblo de la Nación a fs- 380/396- apelan la sentencia de fs. 325/331, por la que el señor juez titular del juzgado nº 12 del fuero limitando la admisibilidad formal de la acción de amparo interpuesta por el Defensor del Pueblo de la Nación (DPN), de entre las múltiples cuestiones planteadas, sólo a las vinculadas con “la seguridad de los pasajeros” y “la accesibilidad a los servicios por parte de usuarios con capacidades diferentes” (ver considerando XII), ordenó que:

1. Dentro de los cinco y diez días, respectivamente, se pongan en ejecución las normas de seguridad y los servicios alternativos de transporte indicados en el considerando XIII (ver apartados a) y b) del punto 1° de la parte resolutiva), en el que señaló que:

1.1. En el marco de las normas de emergencia que resultaban de aplicación al caso -fundamentalmente del Acuerdo de Gerenciamiento suscripto entre el Estado Nacional y UGOPE S.A. (fs. 93/105)-, el Estado Nacional asumió la responsabilidad directa de la financiación de toda obra de mantenimiento y conservación aprobada, por lo que “…(C)orresponde a la CNRT el control y sanción de incumplimiento de las mejoras o calidad de servicios exigibles, no cumplidas por el OPERADOR, mientras que las restantes afectaciones a la calidad del servicio son responsabilidad directa del Concedente (Estado Nacional)”.//-

1.2. “… (C)orresponde al operador controlar que las formaciones circulen sin pasajeros en situación de inseguridad (fuera del compartimiento, en las escaleras, etc.) y que, para evitar dichos extremos, debe impedirse el acceso a las instalaciones ferroviarias de personas que pretendan usar el servicio en cantidad que supere las posibilidades de transporte autorizado en cada horario”.-

1.3. “Se mantiene como responsabilidad del ESTADO NACIONAL respaldar las medidas de limitación que proponga el OPERADOR dentro de las disponibilidades que está obligado a prestar (frecuencias y cantidad de unidades en las formaciones) y surge como responsabilidad propia el organizar los servicios alternativos (transporte automotor) con tarifa análoga y en cantidad suficiente para satisfacer la demanda histórica de la línea, conforme los parámetros tenidos en cuenta al momento de la Concesión del Servicio Ferroviario de la Línea General San Martín (decreto .479/94), en la parte que hoy no () puede satisfacer el servicio ferroviario” (los resaltados y subrayados pertenecen al original).-

2. Dentro de los diez días se ponga en ejecución los servicios alternativos de transporte para personas con capacidades diferentes indicadas en el considerando XIV (ver apartado c) del referido punto 1° de la parte resolutiva), en el que señaló que:

2.1. La CNRT expresó en su informe que no se incluyeron en los planes de emergencia las mejoras para la accesibilidad de las instalaciones ferroviarias de la Línea San Martín para las personas de capacidades diferentes.-

2.2. “…(R)esulta de responsabilidad del ESTADO NACIONAL incorporar la realización de las obras pertinentes a los cronogramas de los Programas de mejoramiento y proveer los medios de financiamiento para ello”.-

2.3. “Entre tanto, y dado las normas legales vigentes (Ley 22.431, modificada por la 24.314 (art. 20) y su reglamentación por Decreto 914/97), se entiende que las omisiones incurridas por el Concedente son a su cargo, por lo que deberá organizar la prestación de servicios alternativos de transporte de pasajeros con capacidades diferentes, para satisfacer la demanda de la línea en cuestión, manteniendo recorridos, frecuencias y tarifas análogos al servicio general ferroviario de la línea, en el plazo que se fija en el decisorio” (el resaltado corresponde al original).-

3. Dentro del plazo de treinta días, se determinen las obras de accesibilidad física necesarias, para ser incluidas en el Presupuesto del año 2007, para su ejecución en dicho ejercicio (ver apartado d) del punto 1° de la parte resolutiva).-

II. Que las tres recurrentes, en sus respectivos memoriales, al agraviarse contra la sentencia del juez a quo, coinciden en afirmar la no admisibilidad formal del amparo (por su extemporaneidad, existencia de vías paralelas -administrativas y judiciales- aptas y necesidad de un mayor debate y prueba) y sostienen que no se acreditaron las manifiestamente ilegítimas omisiones que le fueron atribuidas, que el juez violó los principios de congruencia (por haberse fallado “ultra petita”) y de división de poderes (por haber avanzado sobre la zona de reserva que corresponde a la Administración) y, asimismo, que la obligación que a cada uno de ellos se impuso, amén de ser de imposible cumplimiento fáctico y jurídico, resulta también irracional.-

III. Que la eventual procedencia de los agravios de los recurrentes no puede ser considerada en abstracto, sino en relación a las dos únicas cuestiones -”seguridad de los pasajeros” y “accesibilidad a los servicios por parte de usuarios can capacidades diferentes”- respecto a las cuales el juez a quo entendió formalmente admisible la acción de amparo incoada por el actor, y, en ese marco, en los límites que surgen de las obligaciones que el magistrado de grado impuso a cada una de las apelantes y de los fundamentos en que sustentó tales decisiones.-

IV. Que ello sentado, debe desestimarse el recurso interpuesto por la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, habida cuenta que el Juez de primera instancia, no obstante aludir a que le corresponde el control y sanción de los incumplimientos de las mejoras o calidades de servicios exigibles (a la UGOFE en el marco del Acuerdo de Gerenciamiento Operativo de Emergencia a que más adelante me referiré), no impone a la mencionada Comisión obligación concreta alguna, no revocándole por consiguiente el mínimo gravamen que constituye presupuesto de admisibilidad de todo recurso.-

V. Que en lo que hace a los recursos interpuestos por la GOFE S.A. y el Estado Nacional, deben desestimarse los agravios vinculados con:

1. La extemporaneidad del amparo incoado, habida cuenta que por éste se atribuyen a aquéllos el haber incurrido en omisiones pasivas de derechos fundamentales de los usuarios que se afirman como subsistentes no sólo al momento de interponer la acción, sino incluso en la actualidad.-

2. La existencia de vías paralelas, dado que, dejando de lado que la administrativa, luego de la reforma constitucional de 1994, no obsta a la admisibilidad de la acción de amparo, ante la índole de los derechos que aparecen como conculcados a través de las omisiones que se atribuyen a las apelantes, la vía judicial ordinaria, en razón del tiempo que demandaría alcanzar una eventual sentencia estimatoria, no se presenta como idónea a los efectos de hacer cesar aquellas omisiones en un lapso que pueda ser considerado como razonable frente a la naturaleza de los derechos que ellas lesionan.-

3. La necesidad de un mayor debate y prueba, toda vez que aparece afirmado en forma genérica sin referirlas a las particulares cuestiones que en el caso deben analizarse en función de las concretas omisiones que fueron atribuidas a los apelantes y las obligaciones a ellos impuestas para hacer cesar la conculcación de derechos de los usuarios que por aquéllas se tuvieron por configuradas.-

VI. Que deben también desestimarse las quejas concernientes a la falta de acreditación de las irregularidades achacadas, habida cuenta que:

1. Las omisiones vinculadas con la “seguridad de los pasajeros”, por viajar éstos -tal como lo aclarara el a quo- “fuera, del compartimiento, en las escaleras, etc.” (ver lo reseñado en el punto 1.2. del considerando I de este voto), deben tenerse por acreditadas a través de la prueba fotográfica acompañada tanto con el escrito de inicio -la cual, como Anexo I, fuera agregada sin acumular- como con la actuación (ver fs. 241/246) adjuntada al no cuestionado escrito de fs. 247, la cual no puede ser desechada sobre la sola base de negarse su autenticidad, habida cuenta que gozan de la presunción de legitimidad que surge de la circunstancia de que el actor es un órgano público que, además, ostenta hoy jerarquía constitucional.-

2. En cuanto a las omisiones vinculadas con “la accesibilidad a los servicios por parte de los usuarios con capacidades diferentes”, es de destacar que los apelantes reconocieron, que, no obstante haber vencido en marzo de 2001 el plazo de tres años establecido en el decreto 914/97 para que se completasen las obras necesarias para que el servicio pudiese ser utilizado por personas con movilidad y/o capacidad reducida, éstas no fueron incluidas en los listados contemplados en los Programas de Emergencia que, para ser ejecutados en los años 2003, 2004

y 2005, fueran aprobados por la resolución (MP) 115/02.-

VII. Que teniendo en cuenta que el objeto de la pretensión contenida en la acción de amparo incoada por el DPN -dirigido a que se condenara a la prestadora “a brindara los usuarios (…) un servicio digno y eficiente en lo que se refiere a las condiciones mínimas de seguridad e higiene, particularmente en lo que hace al (…) uso de personas discapacitadas… ” y al Estado Nacional y a la Secretaría de Transporte a ejecutar los controles y acciones necesarias para que aquella cumpla debidamente con las obligaciones a su cargo (ver fs. 2 y vta., punto I. Objeto) -, no se advierte que las concretas medidas adoptadas por el a quo hayan violado el principio de congruencia, como dogmáticamente lo afirman los apelantes, habida cuenta que la prestación del servicio en condiciones mínimas de seguridad no fue requerida por el actor sólo respecto de las personas discapacitadas, sino en relación a todo usuario de él.-

VIII. Que tampoco se advierte que con las medidas adoptadas el magistrado de primera instancia, con violación del principio constitucional de la división de funciones, se haya atribuido facultades que no le son propias, avanzando sobre la zona de reserva de la Administración, como también dogmáticamente se sostiene, habida cuenta que el juez a quo, en el marco del conflicto planteado entre actores y demandados, se limitó a tener por acreditadas las omisiones jurídicas que, por incumplimiento de las obligaciones a cargo de cada uno de los co-demandados, se verificaban en la prestación del servicio público ferroviario de que se trata, y, en su consecuencia, a ordenar que los responsables de prestar adecuadamente el servicio y de controlar que él sea así prestado adoptasen las urgente medidas que entendió necesarias para evitar la subsistencia de tales omisiones y/o que ellas pudieran seguir poniendo en grave peligro la vida de los usuarios, circunscribiéndose a dictar una sentencia estimatoria de la pretensión en ejercicio de la función jurisdiccional que frente a ella se encontraba obligado a brindar.-

IX. Que todo ello sentado, en relación al particular agravio formulado por la UGOPE S.A., es de poner de relieve que la circunstancia de que ella preste el servicio público de transporte ferroviario de pasajeros correspondiente a la línea General San Martín, no como concesionario de él, sino de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo de Gerenciamiento Operativo de Emergencia que -en los términos de lo dispuesto en el art. 4° de decreto 798/04 y resolución (ST) 408/04- suscribiera el 27/10/2004 con la Secretaría de Transporte (ver fs. 94/105), con obligación de operarlo con los bienes que le fueron entregados y en el estado en que ellos se encontraban a la fecha en que tomó posesión de los mismos -habiendo el Estado Nacional asumido la obligación de mantenerla indemne de todo reclamo por responsabilidad civil derivada de los siniestros y accidentes que, salvo dolo de su parte, pudiesen producirse como consecuencia de ello-, no autoriza a considerarla habilitada para hacerlo con ostensible compromiso del constitucional derecho de los usuarios a que ese servicio público les sea prestado en condiciones mínimas de “seguridad” para su vida, tal como acontece cuando aquellos usuarios son transportados en las condiciones que ilustran las fotografías acompañadas por el Defensor del Pueblo de la Nación.-

X. Que los demandados no rebaten la conclusión del a quo relativa a que es obligación del “…operador (el) controlar que las formaciones circulen (con} pasajeros en situación de inseguridad, (fuera del compartimiento, en las escaleras, etc.)”, sino que cuestionan las concretas medidas que el magistrado adoptara para “evitar dicho extremo”, atinentes a que el prestador del servicio “debe impedir el acceso a las instalaciones ferroviarias de personas que pretendan usar el servicio en cantidad que supere las posibilidades de transporte autorizada en cada horario” y que el Estado Nacional debe “… respaldar las medidas de limitación que proponga el operador…”.-

Dejando de lado que no comparto que tales medidas sean -como afirman los recurrentes- de cumplimiento material y jurídico imposible -ya que, por un lado, el prestador del servicio no ha argumentado razonadamente que la cantidad de accesos a controlar en cada estación excediese el número de agentes que se encuentra obligado a destinar a cada una de ellas, y por el otro, el Estado Nacional no ha invocado que, a través de las fuerzas de seguridad que puede destinar para respaldar la adopción de tales limitaciones por parte del operador, no pueden prevenir los riesgos de las eventuales conductas reactivas que ante ellas pudiesen eventualmente actuar los usuarios-, lo cierto es que si los demandados consideran que, además de la medida ordenada por el juez – “que las formaciones circulen (con) pasajeros en situación de inseguridad (fuera del compartimiento, en las escaleras, (etc.)”- existen otras con idoneidad suficiente para satisfacer el principio de seguridad por aquél perseguido, como podría ser la de impedir que las formaciones partan de las estaciones con las puertas cerradas y, por ello, sin usuarios colgando en los estribos de los vagones, pueden pedirle al magistrado que sustituya por ellas la por él adoptada. Lo que resulta inadmisible es pretender que el servicio pueda ser prestado con los riesgos para la vida en que se lo viene haciendo;; antes que ello es preferible suspender su prestación en los horarios en que tales riesgos no puedan ser evitados, ya que el de preservar la vida -en tanto su existencia es condición necesaria del goce de los restantes- es el primer y fundamental derecho de los habitantes del país, siendo consecuentemente obligación del Estado Nacional el de adoptar todas la medidas necesarias que se encuentren a su alcance para impedir los riesgos de conductas, aún propias, que pudieran comprometerlo.-

XI. Que, por último, corresponde advertir que el Estado Nacional no formuló agravio alguno contra las medidas adoptadas por el a quo que se reseñaron en los puntos 1.3, 2 y 3 del considerando I del presente voto.-

XII. Que por ello a mérito de lo precedentemente expuesto VOTO porque se desestimen los agravios de los recurrentes y, en su consecuencia, se confirme la sentencia apelada en cuanto fue materia de ellos, con costas a las vencidas, por no existir mérito para la dispensa.-

Los señores Jueces de Cámara Dres. Bernardo Licht y Pedro José Jorge Coviello adhieren al voto precedente.-

En virtud del resultado que informa el Acuerdo que antecede, el Tribunal RESUELVE: confirmar la sentencia apelada. Costas a la vencida.//-

Regístrese, notifíquese y devuélvase.-

Fdo.: Nestor H. Buján – Pedro José Jorge Coviello – Bernardo Licht – Silvia Lowi Klein

secretaria