Los servicios públicos en un contexto global: Una aproximación al derecho de los usuarios

servicios publicos protectora El desarrollo de las instituciones que integran el sistema de derecho acompaña los cambios que experimenta la organización Estado. Actualmente, el Estado – Nación experimenta cambios que tienen origen en la globalización, la integración y la internacionalización de la economía, repercutiendo no sólo sobre su soberanía sino también en la organización de los servicios públicos y por tanto en la consagración de los derechos de los usuarios.
En este trabajo nos dedicamos a bosquejar la relación entre globalización, servicios públicos y usuarios a partir de las mutaciones que la primera como complejo económico-eidético-cultural produce sobre los restantes.
Existiendo entonces un triple nivel de reracionamiento: globalización sobre los servicios públicos, la globalización sobre los derechos de los usuarios, y los servicios públicos sobre el derecho de los usuarios.
Los servicios públicos ocupan, por su trascendencia social y económica, un lugar privilegiado entre las prestaciones protegidas, descansando sobre el propio Estado el deber de tutelar su calidad y eficiencia, a través de la regulación y el control, y de la promoción de la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.

7/06/2010 Fuente: Leonardo Granato y Nahuel Oddone

Observamos así dos categorías de derechos fundamentales: por un lado, los derechos de los usuarios y consumidores y, por otro; los derechos vinculados con las prestaciones de servicios esenciales que hacen a la vida humana digna. Los primeros adquieren en esta relación, la condición de derechos adjetivos de los segundos, que se confunden con la finalidad del propio Estado.

El concepto de servicio público y un redimensionamiento de sus valores

Adherimos a la siguiente definición de servicio público: “Cuando hablamos de servicio público nos referimos a la prestación esencial que cubre necesidades públicas o de interés comunitario, que explicita las funciones del Estado, de ejecución per se o por terceros, mediando concesión, licencia, permiso, autorización o habilitación, pero siempre bajo fiscalización estatal. Es decir, puede tratarse de la provisión de agua, luz, gas, teléfonos, como de la prestación de servicios de educación, salud, transporte, seguridad” (Dromi 2004: 823) .
Tal como nos indica Dromi, servicio es una organización de medios para una actividad o función estatal, y el término público es indicativo de la condición del sujeto titular (personas públicas); del fin del servicio (público); del régimen jurídico al que se somete (derecho público); y de los destinatarios o usuarios (el público).
El bienestar general de toda población está condicionado necesariamente por la calidad y adecuada gestión de los servicios prestados. Si bien el actual mundo globalizado nos presenta, en muchos casos, a un Estado que ha entregado las prestaciones públicas a manos privadas (sin desentenderse de su regulación y control); no existen servicios públicos sin valores.
En este sentido, el “servicio público como prestación satisface una necesidad comunitaria; no está en el mercado solo por connotaciones pecuniarias y por la persecución de objetivos económicos. Su fin prevaleciente está dado por la eficaz satisfacción de necesidades colectivas” (Dromi, 2004: 828) .
En los tiempos actuales, los valores que caracterizan a los servicios públicos son la certeza, la publicidad, la estabilidad, la independencia, la razonabilidad, la racionalización, la igualdad real, la regulación, la prestación y la fiscalización .

Usuarios de servicios públicos

El particular que utiliza un servicio público se denomina usuario o cliente. Es el sujeto que se beneficia con la prestación del servicio. Todo usuario de servicio público tiene un derecho subjetivo a que el servicio le sea prestado dentro de los límites que le impongan las normas reglamentarias pertinentes .
La relación del usuario con quien presta el servicio en algunos casos es reglamentaria y, en otros casos es contractual. En los servicios uti universi , la relación es reglamentaria, al igual que en los uti singuli de uso obligatorio. En cambio, en los servicios facultativos, la relación es preponderantemente contractual. En los impropios es siempre contractual.
Actualmente, la calidad de vida importa que los usuarios tengan asegurado el derecho de un nivel de prestación adecuado, tendiente al mejoramiento de las condiciones de su existencia, con servicios públicos eficientes, cuya prestación integral y acceso universal estén garantizados por el Estado que debe, a través de las autoridades, proveer al control de la calidad, la eficiencia y la regularidad.
“El bien común, ratio essendi del Estado, lleva implícita de un modo prioritario la integridad prestacional que importa calidad en la gestión de los servicios públicos”, (Dromi, 2005: 310).
Para Cassagne, la realización de la prestación de los servicios públicos está dentro de la finalidad que asume el Estado a través de la publicatio, y que, por lo tanto, deben ser legitimadas por un acto legislativo del Congreso de la Nación. Las normas que rigen la actividad son derecho público (reguladoras y de control), existiendo una subordinación del particular a la Administración Pública. En este sentido, los servicios públicos deben prestarse en condiciones de generalidad, uniformidad, continuidad, obligatoriedad, regularidad, calidad y eficacia (Cassagne, 2002: 363).
En relación a estos principios y a lo sostenido por los párr. 1 y 2 del art. 42 de la Constitución Nacional Argentina de 1994 se debe asegurar a los consumidores y usuarios el uso del servicio con precio, calidad e información adecuada y veraz, en un marco de protección de la salud, seguridad e intereses económicos. Asimismo, se debe asegurar la libertad de elección del usuario, en condiciones de trato digno y equitativo.
En cuanto a la retribución, la de los servicios uti singuli es por medio de las tasas como las tarifas que son fijadas por la Administración Pública . Éstas deben ser publicadas, deben respetar el principio de proporcionalidad y deben ser justas y razonables , es decir guardando una equivalencia adecuada entre el servicio que se presta y la retribución que se cobra. Para esto se tiene en cuenta también un margen de utilidad, que puede estar establecido, y las inversiones para no perjudicar al usuario futuro.
Se deberá otorgar siempre la posibilidad de efectuar reclamos, garantizando el mantenimiento de las prestaciones y la expansión de los servicios. Y también como modo de control se establece la defensa de la competencia .
Es así que el derecho administrativo, como derecho propio y específico de la Administración Pública, debe garantizar el equilibrio posible entre privilegios y garantías. En este sentido, dos autores españoles sostienen que: “todos los problemas jurídicos-administrativos consisten (…) en buscar el equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido. En definitiva, de lo que se trata es de perseguir y obtener el eficaz servicio del interés general, sin mengua de las situaciones jurídicas, igualmente respetables, de los ciudadanos” .
La propia Constitucional Nacional Argentina, en aras de garantizar los derechos del usuario, en tanto derechos fundamentales, sostiene en el tercer párrafo del mencionado artículo: “La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control”.
En este sentido, el procedimiento de audiencia pública ha adquirido particular relieve en la protección de los derechos de los usuarios, asegurando la transparencia y publicidad de las decisiones en materia de servicios públicos, en especial respecto de cuestiones técnicas o regulatorias, a fin de que los usuarios o terceros aporten informaciones o puntos de vista que puedan resultar importantes o útiles en cuanto a un determinado aspecto del servicio (Dromi, 2005: 311).
Otra garantía para la protección de los usuarios de servicios públicos es el reconocimiento de la legitimación colectiva en defensa del interés simple, como la legitimación colectiva sectorial a las asociaciones de consumidores y usuarios para promover la corrección de los actos lesivos que afecten a sus asociados, sin perjuicio de la intervención individual del usuario o consumidor (Dromi, 2005: 312).
De este modo las asociaciones están habilitadas para ejercer pretensiones con efectos supraindividuales -de más de un sujeto- pero no pueden presentar solicitudes con efectos erga omnes, como la derogación de una norma o reglamento, que puede beneficiar o favorecer a otros intereses individuales, o igualmente supraindividuales .
Parejo Alfonso ha señalado que: “Las transformaciones que están experimentando las estructuras de poder público y por tanto, el Estado, repercuten lógicamente sobre el derecho de éste y, en particular, del derecho que disciplina la actuación de su principal instrumento para la dirección y la configuración de las condiciones de la vida social: la administración; repercusión que afecta su idoneidad y eficacia, determinando la necesidad de replanteamiento y la actualización de sus fundamentos y de sus instituciones y técnicas básicas” (Parejo Alfonso, 2002: 1064).

Globalización y tratados internacionales

En la actualidad a partir del proceso de internacionalización de los diferentes derechos, tanto públicos como privados, y sustentado en el complejo eidético-cultural globalizatorio; los derechos de usuarios de servicios públicos aparecen regulados de modo explícito en los tratados internacionales. En este sentido, el Protocolo Adicional de la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, consagra en su art. 11 el derecho de toda persona “a contar con servicios públicos básicos”. En este último sentido, contar con servicios públicos básicos forma parte de los derechos fundamentales pues los servicios públicos hacen y ayudan a garantizar la vida, la propiedad y la libertad de las personas.
En este orden de ideas, los intereses económicos de los usuarios y consumidores quedan protegidos por los tratados internacionales de derechos humanos. Y si además tomamos en cuenta que el acceso a los servicios públicos hace a los principios de igualdad y dignidad del hombre, el listado de artículos de instrumentos internacionales de protección sería innumerable .
En este sentido, la significativa importancia de los servicios públicos radica en que éstos cumplen la función de nivelar las desigualdades naturales, económicas, sociales y culturales, más allá de quien lleve la prestación de los mismos de acuerdo al esquema socioeconómico de cada modelo de Estado.
En este contexto, y como ya hemos comentado, la necesidad o el interés a satisfacer ha de ser colectivo, no necesariamente de la población entera sino de una colectividad y derivado de la vida en comunidad.
Entendemos que en un mundo cada vez más globalizado, existe una tendencia mundial acerca de cuáles son las necesidades generales que deben ser atendidas por los servicios públicos.
Parejo Alfonso nos recuerda que: “la mundialización está rompiendo la exclusividad de los ordenamientos nacionales y su capacidad de sujeción imperativa de las conductas de los sujetos ordinarios (…) la interacción de poderes públicos que no pueden imponerse recíprocamente su voluntad unilateral (…) está induciendo formas flexibles de toma de decisión (…) en las que el protagonismo de la negociación y el acuerdo prima sobre los datos normativos procedimentales y sustantivos previos” (Parejo Alfonso, 2003: 31-32).

A modo de conclusión

En este mundo globalizado el Estado debe regular y controlar las prestaciones de servicios públicos, debe defender la introducción de competencia en la gestión de los mismos, debe propugnar la participación de los diferentes sectores interesados en su fiscalización, debe perseguir la adopción de nuevas tecnologías innovadoras.
Así como las necesidades o fines públicos varían a lo largo del tiempo, también varía la forma de prestación del servicio público, pero lo que nunca debe variar es la búsqueda de mejora continua en la calidad y eficiencia de tales prestaciones de servicios. La temporalidad del derecho debe justificarse en una respuesta efectiva en calidad y eficiencia al servicio de una protección integral del ser humano.
La indudable jerarquía constitucional e internacional al nivel de tratados que consagran debidamente los derechos de usuarios y consumidores de bienes y servicios, así como a su protección y tutela, convierten al tema objeto de este trabajo en algo de considerable significación al nivel estatal y que esperamos evolucione hacia horizontes cuyo norte sea un mayor bienestar comunitario sobre la base del aporte de los derechos fundamentales.

Bibliografía
ARIÑO ORTIZ, Gaspar. Principios de Derecho Público Económico. Modelo de Estado, Gestión Pública, Regulación Económica. Madrid: Editorial de la Universidad Complutense, 1999.
CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II, 7° edición. Buenos Aires: Editorial Lexis-Nexis, 2002.
COLOMA, Germán. Defensa de la Competencia. Buenos Aires – Madrid: Ciudad Argentina en coedición con la Universidad del CEMA, 2003.
DROMI, Roberto. Sistemas y Valores Administrativos. Buenos Aires – Madrid: Ciudad Argentina, 2003.
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. 10ª edición. Buenos Aires – Madrid: Ciudad Argentina, 2004.
DROMI, Roberto. El Derecho Público en la Hipermodernidad. Madrid – México: Hispania Libros y Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 2005.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás. Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2002.
GILARDI MADARIAGA DE NEGRE, Cecilia. Acerca del principio de razonabilidad y el debido proceso. Revista Jurídica de la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES), Nº 4. Buenos Aires, 2001.
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, 6º edición. Buenos Aires: Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 2003.
MARIENHOFF, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1978.
MONTANER COSCULLUELA, Luis. Manual de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2001.
PAREJO ALFONSO, Luciano. “El Estado como poder y el derecho regulador de su actuación, hoy; algunas de las transformaciones en curso” en Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime y del Guayo Castiella, Iñigo (dirs.) Panorma Jurídico de las Administraciones Públicas en el siglo XXI. Madrid: BOE-INAP, 2002.
PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Madrid: Ariel, 2003.
SACRISTÁN, Estela. Participación previa y revisión judicial en los actos de alcance general. Revista Jurisprudencia Argentina 2005-I, Número Especial: “Cuestiones actuales de los Servicios Públicos”. Buenos Aires: Editorial Lexis-Nexis, 2005.
RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. La sociedad del conocimiento y la Administración Pública. Revista Aragonesa de la Administración Pública, N º 24. Zaragoza, Instituto Aragonés de Administración Pública, junio 2004.